Комментарий к Федеральному закону - Тихомиров Ю.А.
ISBN 5-89123-130-1
Скачать (прямая ссылка):
В городе Москве были приняты следующие акты: распоряжения мэра от 10 января 1994 г. "Об этапах и сроках проведения реформы местного самоуправления в городе Москве" и от 28 августа 1994 г. "О проведении эксперимента в муниципальных округах", постановление Московской городской Думы от 5 апреля 1995 г. "Об общественном совете муниципального округа (территориального управления)", распоряжение мэра от 10 апреля 1995 г. "Об органах территориального общественного самоуправления". Специфична схема организации местного самоуправления в г. Москве. Закон г. Москвы от 11 сентября 1996 г.
43
Ст. 7
Комментарий к Закону о местном самоуправлении
"О районной Управе в городе Москве" определяет Управу как орган власти района. В ее состав входят районное собрание (состоит из избираемых советников) и администрация района, которой руководит Глава Управы. Управа осуществляет установленные законодательством функции органа местного самоуправления.
Все вышесказанное позволяет сделать вывод о необходимости системного подхода к законодательному регулированию местного самоуправления, а также об обязательном согласований правовых актов между собой, что позволяет избегать их противоречия при толковании и применении.
2. Содержание данного пункта статьи ориентирует на формирование законодательного массива субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в соответствии с федеральными нормами. Без этого трудно добиться реализации общих принципов и той меры единства в построении и деятельности местного самоуправления, которая придает этому демократическому институту устойчивый характер. Отступления на практике от положений п. 2 нередко вызваны не столько местными условиями, сколько незнанием федеральных норм, неумением й даже нежеланием их применять.
При подготовке федеральных законов, касающихся данного вопроса, не следует искусственно расширять сферу их действия и вторгаться в область возможного действия законов субъектов Федерации. Напомним, что в п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится только установление общих принципов организации системы местного самоуправления.
В процессе законодательного регулирования вопросов местного самоуправления по линии субъектов Федерации целесообразно исходить из следующих положений.
Во-первых, субъекты Федерации должны признавать для себя обязательными нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Федерального закона и соизмерять с ними свои законодательные и иные акты.
Во-вторых, требуется неукоснительно реализовывать те нормы, которые являются общими и не требуют юридической детализации. Таковы, например, нормы ст. 130 Конституции и ст. 2 комментируемого Закона о природе и признаках местного самоуправления, а также ст. 4 Закона — о полномочиях Российской Федерации в данной сфере.
В-третьих, важно четко определять пределы и объем законодательного регулирования субъектами Федерации.
В-четвертых — конкретизировать те нормы Конституции Российской Федерации и комментируемого Закона, которые открывают простор для законотворчества субъектов. К их числу относятся, например, нормы ч. 2 ст. 132 Конституции, п. 2 ст. 32 и ст. 38 комментируемого Закона.
В-пятых, предстоит урегулировать вопросы организации и деятельности местного самоуправления, не регламентированные в
44
Глава I. Общие положения
Ст. 7
данном Законе и относящиеся к ведению республик, областей и др. Принятые и готовящиеся акты такого рода посвящены территориальной организации муниципальных образований, формам проявления народной инициативы и участия граждан, режимам приграничного сотрудничества и проч.
Во всех случаях следует избегать дублирования и простого воспроизведения норм Федерального закона, ибо это порождает "правовую инфляцию".
Субъекты Федерации могут принимать свои законы по предметам совместного ведения, если на этот счет отсутствуют, но предполагаются или даже готовятся федеральные законы. После вступления в силу федеральных законов субъекты Федерации обязаны привести в соответствие с ними свои законы. На сегодняшний день такое правило соблюдается отнюдь не повсеместно.
3. Содержанием данного пункта являются нормы, которые вводят запреты для законов Федерации и ее субъектов. Имеются в виду законы, устанавливающие нормы муниципального права. Муниципальное право — новое понятие для юридической науки и практики. Оно призвано обозначать систему норм саморегулирования1. Это локальные нормы, которые созданы местным самоуправлением, в разработке и принятии которых активно участвует население, граждане. Статья 25 комментируемого Закона гарантирует осуществление народной правотворческой инициативы. Нормы муниципального права имеют локальную сферу действия, менее "связаны" другими правовыми актами, дают более широкий выбор вариантов правового поведения.
Поэтому к законам, устанавливающим нормы муниципального права, предъявляются особые требования. Их назначение — не допустить ограничения прав местного самоуправления. В то же время широта, "многовариантность" содержания норм муниципального права нередко порождает их противоречие положениям Конституции и комментируемого Закона. Закрепление приоритета норм Конституции и Закона позволяет применять именно их в случае указанных противоречий. Тем самым обеспечивается необходимое единство в организации и функционировании местного самоуправления как одной из основ конституционного строя России (п. 2 ст. 2 комментируемого Закона).
