Доклад о состоянии здравохрания в мире -
ISBN 978-924-456373-1
Скачать (прямая ссылка):
Это означает, что ключевые инвестиции на цели формирования потенциала для реформ ПМСП должны быть направлены на создание возможностей получения знаний путем подключения людей и учреждений к текущим процессам реформирования. Еще одно соображение состоит в том, что это должно осуществляться в обстановке, способствующей обмену опытом внутри стран и между странами. В отличие от традиционных подходов к проблеме наращивания потенциала, обмен опытом и открытость для восприятия чужого опыта повышает уверенность в своих силах. Это не просто рецепт для стран, испытывающих дефицит ресурсов и с низкими показателями деятельности. Например, Португалия организовала широкое обсуждение в обществе своего Национального плана в области здравоохранения на 2004-2010 годы, используя всю пирамиду платформ участия от местного и регионального до национального уровня, а также 108 существенных предложений по этому плану из самых разных источников - от организаций
100
Глава 5. Руководство и эффективное управление
Вставка 5.4 Недостатки традиционных мер наращивания потенциала в странах с низким и средним уровнем доходов55
Сообщество, занимающееся проблемами развития, всегда стремилось реагировать на последствия дефицита институциональных инвестиций в странах с низким и средним уровнем доходов с помощью своего традиционного арсенала в виде технической помощи и экспертной поддержки, рекомендаций и обучения (рис. 5.5). Однако начиная с 1980-х годов стало очевидно, что такая “техническая помощь” больше не отвечает требованиям5*, в связи с чем появились “группы управления проектами”, занимавшиеся главным образом планированием, управлением финансами и мониторингом.
Более развитые системы здравоохранения были способны извлекать пользу из ресурсов и инноваций, связанных с проектами, однако в других странах картина не столь однозначна. В качестве постоянного раздражителя для центральных органов власти необходимость отчитываться перед финансирующими организациями отодвигала приверженность делу национального развития на второй план: демонстрации результатов реализации проекта придается преимущественное значение по сравнению с задачами наращивания потенциала и долгосрочного развития59, приоритетность деятельности руководителей проекта гораздо выше, чем последовательность политики и руководящая роль страны. В последние годы стремление к усилению опоры страны на собственные силы, а также изменения в характере приобретения донорами услуг технической помощи, подготовили почву для перехода от управления проектами к предоставлению краткосрочной экспертной поддержки в лице внешних консультантов. В 1980-е годы и в начале 1990-х годов экспертная помощь оказывалась главным образом научными учреждениями и внутренними экспертами в рамках двустороннего сотрудничества и учреждениями Организации Объединенных Наций. Возросший объем финансирования технической поддержки содействовал переходу рынка консультационных услуг к независимым консультантам и консалтинговым фирмам, так что экспертная поддержка стала все больше предоставляться на единовременной основе техническими экспертами, чье понимание системного и местного политического контекста неизбежно ограничено6".
В 2006 году на техническое сотрудничество приходился 41% общей зарубежной помощи на цели развития в области здравоохранения. С поправкой на инфляцию за период 1999-2006 годов ее объем утроился, в частности, за счет расширения технического сотрудничества в области борьбы с ВИЧ/СПИДом. Адаптируясь к сложной структуре помощи, эксперты и консультанты теперь также все чаще выступают в роли посредников между странами и донорским сообществом: проблемам гармонизации стали уделять все больше внимания, при этом отсутствие потенциала страны вело к дальнейшему сокращению прав и возможностей населения.
Другим основным средством решения проблемы стало увеличение инструментария планирования, управления и реализации программ. Считается, что этот инструментарий помогает решить технические проблемы, с которыми сталкиваются страны, стремясь к самостоятельному экономическому развитию. Несмотря на все потенциальные возможности этих инструментов, точность и данные по их фактическому использованию, практическая польза от использования этих инструментов на местах зачастую не оправдывала ожидания в силу четырех основных причин.
¦ В них зачастую недооценивается сложность проблем, которые
62
они должны решить62.
¦ В практической реализации они зачастую опираются на международный опыт, игнорируя тем самым одну из своих главных целей, а именно снабдить страны методами и средствами для решения своих проблем собственными силами.
¦ Некоторые не дали обещанных технических результатов63 или привели к неожиданным нежелательным побочным эффектам64.
¦ Внедрение инструментов во многом базируется на предложении и увязано с институциональными интересами, что затрудняет для стран выбор из многочисленных предлагаемых инструментов.
Звено, замыкающее цепь наращивания потенциала - обучение. Иногда оно является составной частью согласованной стратегии: например, министерство здравоохранения Марокко применило подход обучения методом насыщения, аналогичный подходу министерства финансов Индонезии65, направляя большое число молодых специалистов на подготовку в целях создания базы комплектования квалифицированных кадров и, в конечном итоге, критической массы руководителей. Однако такие целенаправленные подходы применяются редко. Намного чаще встречаются краткие “выездные” курсы, сочетающие технические задачи и обмен знаниями со скрытой целью повышения заработной платы и приобретения политической репутации. Превалирующий скептицизм в отношении целесообразности таких программ (систематическая оценка проводится редко) резко контрастирует с ресурсами, которые они мобилизуют при значительной альтернативной стоимости, т. е. выгоде в случае принятия другого подхода.
