Административное право зарубежных стран - Гудошников Л.М.
ISBN 5-88914-036-1
Скачать (прямая ссылка):
ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКИ ГЕРМАНИИ
§ 1. Понятие и система источников
Возникновение и развитие административного права в Германии как самостоятельной отрасли права приходится на первую половину XIX века. В настоящее время значение этой отрасли права в ФРГ возросло настолько, что практически все социально-экономические «управленческие» отношения в этой стране регулируются административным правом. Быстрый рост функций и полномочий исполнительных органов власти в Федеративной Республики, Германии, как, впрочем, и в других западноевропейских странах (как в количественном так и в качественном отношениях), поставил на повестку дня вопрос о придании деятельности по так называемому публичному управлению четкого юридического обоснования. Эту функцию, по мнению немецких юристов, должно выполнять и в настоящее время успешно выполняет административное право.
Для того чтобы понять значение административного права в современной Германии, необходимо рассмотреть его систему и основные институты.
В Федеративной республике Германии понятие Административного нрава связывается с понятием публичного управления, которое рассматривается как деятельность и функция организованной государством социальной системы органов63. Основоположник германской школы административного права Отто Мейер определял публичное управление «как деятельность государства по осуществлению его целей, за исключением законодательства и судопроизводства». Пользуясь методом «от противного», другой известный немецкий юрист Вальтер Еллинек определял такое управление как «деятельность в сфере правительственной компетенции, которая направлена на создание или прекращение публичных отношений в интересах государства и других носителей публичной власти»64. Как видно из вышеприведенных определений понятия «публичное управление», они находятся в русле западноевропейской концепции разделения властей.
Германская теория административного права, как и теория публичного управления, находится в русле континентально-европейской традиции. Вся история европейской науки публичного управления сводится к анализу развития административного права в отличие от США, где административное право сформировалось значительно позднее, во второй половине XX века, и претерпело значительное влияние социологии. По мнению западногерманских специалистов в области науки управления, административное право нельзя изучать в отрыве от его основы - реального публичного управления. Однако вплоть до последнего времени лежащая в основе науки управления систематизация материальной структуры деятельности публичного управления встречает значительные трудно
Adamovich L.K., Funk В.-С. Allgemeines Verwaltungsrecht. - Wien, N.-J., Springer, 1980. Kropshofen M. Verwaltungsverfahren und Vertretung. - Mainz, 1982. S. 16.
ста и, по мнению германского административиста Конига, такая систематизация «в рамках общей теории административного права остается проблематичной»65.
К понятию публичного управления тесно примыкает понятие публично-правовой деятельности, которая выводится методом исключения, ограниченно по отношению к «частноправовой» (или фискальной) сфере, регулируемой нормами гражданского права, где граждане и юридические лица выступают в их взаимоотношениях с органами управления в качестве равноправных субъектов. Примеры толкования понятия управления с помощью метода исключения нередко встречаются в немецкой правовой литературе. Так, словарь административного права ФРГ выводит понятие административного права из задач управления и характеризует его как «публичное право, которое не является государственным, конституционным или процессуальным».
Ограниченные возможности определений публичного управления, выведенных методом исключения, стали очевидны для многих ученых-юристов ФРГ. Так крупнейший юрист-административист ФРГ Эрнст Форстхоф высказал мнение о том, что раскрыть содержание понятия «управление» нельзя способом «от противного». По мнению Форстхофа, задачи управления можно только более или менее полно описать*6. Как считает современный германский административист Инго фон Мюнх, любое положительное определение этого понятия является только канвой для объяснения сферы деятельности.
В историческом аспекте в развитии системы управления в Германии принято различать три этапа:
а) управление периода абсолютизма в условиях полицейского государства;
б) управление периода либерального «правового государства»;
в) управление периода «общества потребления», «государства планируемой экономики».
В противоположность эпохе либерализма, которая ставила перед системой управления задачи ограничения деятельности физических и юридических лиц, помогая государству выполнять роль «ночного сторожа», для современной системы управления, по мнению сторонников теории «общества потребления», характерны «производительные задачи», особенностью концепций западногерманских авторов этого направления служит то, что в условиях научно-технической революции, быстрого роста производственного потенциала характер государства меняется. В административно-правовой литературе Германии это положение первым выдвинул Э. Форстхоф. Под «производительным характером» Э. Форстхоф понимает деятельность публичной администрации, направленную главным образом на развитие «производительных сил общества», имея в виду вмешательство государственного управления в сферу производительных, трудовых, социально-культурных и прочих отношений. По его мнению, структуру господства «индустриального общества» следует анализировать не в рамках «классовой теории», а лишь с помощью категории управленческой рационализации, что в
