Управление на местном уровне в индустриально развитых странах - Шаха А.
ISBN 978-5-7777-0412-2
Скачать (прямая ссылка):
Другим механизмом обеспечения подотчетности является большая доля местных налогов в структуре финансовых ресурсов органов местного управления, особенно с учетом того факта, что два из этих налогов, налог на недвижимое имущество и (в меньшей степени) налог на регистрацию объек-K)U недвижимости, уплачиваются большинством избирателей. К несчастью, некоторые факторы ослабляют этот стандартный и эффективный механизм. On не работает в отношении налога на предпринимательскую деятельность, который выводится за пределы административно-территориальной единицы, в которой собирается. Тот факт, что несколько уровней системы местного управления взимают одни и те же налоги, распыляет их роль и значение и глазах налогоплательщиков-избирателей. Быстрое развитие системы межкоммунальных объединений, которые не возглавляют напрямую избираемые чиновники, также приводит к размыванию принципов подотчетности и ответственности. Наконец, за последние годы произошло опасное снижение отношения величины налоговых сборов к субсидиям.
В-третьих, в настоящее время на макроэкономическом уровне не возникает проблем, связанных с возросшим уровнем децентрализации. Органы местного управления сумели избежать злоупотребления предоставленной им свободой как в сфере налогообложения, так и вопросах заимствований. Их поведение было весьма ответственным.
В-четвертых, во Франции, как и в большинстве государств, децентрали-iaiіия была обусловлена скорее политическими мотивами, чем соображениями экономической целесообразности. Новые учреждения - по крайней мере часть из них, создавались для того чтобы более широко распределить иластные полномочия, а также и доходы между чиновниками и их клиентами. Эти действия оборачивались издержками экономического характера. В процессе непосредственной деятельности любое учреждение, будь то орган управления или частное бизнес-предприятие, несет постоянные фиксированные издержки. Часть расходуемых средств тратится на покрытие этих издержек, а не на производство общественных товаров и услуг. В прежние годы большинство департаментов и регионов строили дорогостоящие департаментские и региональные здания, являющие собой пример подобных
156 Рэми Прюдом
постоянных издержек. Увеличение числа органов местного управления способствовало росту постоянных издержек, не говоря уже о росте затрат на координацию. Недостаточность учета издержек делает затруднительной детальную проработку данного вопроса, однако существуют опасение по поводу того, что чрезмерно большая доля общественных расходов органов местного управления направляется исключительно на администрирование. Проблема усугубляется сосуществованием регионов и департаментов. Многие полагают, что уровней управления слишком много. Ликвидация одного из таких уровней снизила бы постоянные издержки, однако парадоксальным образом, именно по этой самой причине данный шаг наталкивается на резкое политическое сопротивление и невозможность воплощения на практике.
Развивающиеся страны могут вынести несколько уроков из французского опыта. Одним из них является то, что стандартные меры осуществления децентрализации (управление отношением муниципальных расходов к совокупным государственным расходам, регулирование соотношения местных и совокупных налогов) являются слишком примитивными, чтобы иметь существенное значение. Изменение данных показателей позволяет добиться немногого. Ключевыми параметрами, характеризующими финансовую и организационную систему местного управления, зачастую являются детали избирательной системы и системы финансирования.
Другим важным выводом должно стать понимание того, что сдвиги в процессе децентрализации, а также изменения ее природы и роли должны осуществляться постепенно. Во Франции потребовалось 30 лет на то, чтобы от системы с высокой степенью централизации перейти к достаточно децентрализованному устройству. Идея проведения реформы децентрализации за несколько лет, или запуска ее посредством принятия единого закона является нереалистичной и способна стать контрпродуктивной.
Третий важный вывод заключается в том, что не существует идеальной системы, не нуждающейся в дальнейшем развитии. Реформирование и совершенствование многоуровневой системы управления во Франции остается актуальным вопросом и по сегодняшний день, как, впрочем, и в большинстве других стран. Причина заключается в том, что многоуровневая система управления одновременно преследует слишком много целей: перераспределение политической власти, повышение экономической эффективности, снижение диспропорций между административно-территориальными единицами и гражданами, содействие управлению макроэкономикой и так далее. Отставание в реализации одной из этих целей обычно проявляется и распознается, в систему направляются усилия по преобразованию для улучшения целевых показателей в данной области. Однако эти преобразования осложняют движение в направлении достижения другой, также весьма обоснованной цели. Новые уязвимые места, в свою очередь, требуют допол-
Организация и финансирование местного управления: Франция 157
