Управление на местном уровне в индустриально развитых странах - Шаха А.
ISBN 978-5-7777-0412-2
Скачать (прямая ссылка):
Вопрос реформы местного моуправления, в особенности, что касалось предложения о реорганизации путем объединения советов, периодически
258 Брайан Доллери
поднимался среди политических проблем. Но те, кто поддерживал сложившийся порядок вещей, каждый раз оказывали достаточное сопротивление, чтобы блокировать первый шаг на пути к модернизации местного самоуправления. Сопротивление было эффективным не только потому, что за ним стояло упорство, связанное с местной узостью взглядов и интересов, но и потому, что функции местного управления по сравнению с центральным правительством были столь ограничены, что более эффективная и целесообразная структура местного самоуправления не принесла бы ощутимых результатов. Соответственно, несмотря на возникновение достаточно широкой поддержки, объединения муниципалитетов со стороны обеих партий вслед за формированием в 1946 г. Комиссии по делам местногоуправления, ни одна из двух главных политических партий не была способна и не желала брать на себя риск продвижения инициативы столь необходимых реформ.
Ситуация изменилась после избрания в правительство реформаторской лейбористской партии в 1984 г. Объединение небольших советов в муниципальные образования большего размера не просто упоминалось в ее предвыборном манифесте, но стало инициативой реформы, выдвинутой лейбористом Майклом Бассеттом, министром по делам местного управления, и Брайаном Элвудом, возглавившем в 1985 г. Комиссию по делам местного управления. В написанной им статье Бассетт (Bassett, 1996) дал собственный анализ того, как двум «политическим антрепренерам» удалось сочетать идею объединения муниципалитетов со стремлением их правительства создать в Новой Зеландии контрактную систему государственного управления на всех уровнях государственной власти и преуспеть там, где их предшественники терпели поражение, - в преодолении сопротивления структурным преобразованиям. По словам Бассетта, процесс реформы был похож на военную кампанию, в которой решающую роль играют скорость, «контроль за командными высотами» политического процесса и отказ отклониться от четко-намеченных целей. Эта тактика блицкрига подвергались жесткой критике за тенденцию к введению в заблуждение и подрыву общественного доверия в демократическом процессе политической жизни страны. Однако и Бассетт, и Элвуд, как оказалось, хорошо усвоили, что цель оправдывает средства, если можно разработать реформы так, чтобы уравновесить демократизацию процессов и эффективное использование ограниченности ресурсов.
С точки зрения архитекторов этого преобразования, цели реформы местного управления были относительно просты. Бассетт добивался «более технически сильного, функционально эффективного и политически подотчетного местного управления, с которым центральное правительство могло быть обсудить столь важную проблему передачи функций на местный уровень». Более того, по утверждению самого Бассетта, «целью был переход к последующему этапу, который я видел в узаконивании права общей компетенции местного управлении», потому что «я считал и считаю, что местное управление должно быть действительно самоуправлением, при мини-
Организация и финансирование местного управления: Новая Зеландия 259
млльных ограничениях его полномочий, советы должны руководствоваться принципами здорового бизнес-управления, а их действия отличаться про-ірачностью и подотчетностью». Наконец, «переход к предоставлению услуг па контрактной основе, продажа совместных коммерческих предприятий исегда найдут мою поддержку там, где эти действия соответствовали должным критериям» (Bassett, 1996, р. 34).
Способ, посредством которого Бассетт и Элвуд стремились примирить потенциально конфликтные ценности, - развитие демократии на местном уровне и эффективности местного управления, включив политическую под-i истему местного управления в игру за более высокий уровень подотчетно-i ти, стал предметом споров. К примеру, МакКинли (McKinlay, 1998) оцени-иает процесс реформы с точки зрения того, «что хотели» и «что получили». Он проанализировал способ, посредством которого продвигалась политическая идея реформы, - введение дополнительных требований отчетности согласно Акту 1996 г. о внесении поправок в Закон о местном управлении (Ihe Local Government Amendment Act, 1996), направленного на повышение уровня прозрачности долгосрочных решений, принимаемых советами и сфере финансов и предоставления местных услуг. Преобразования, осуществленные в период 1989-1996 гг., можно рассматривать как процесс, породивший в итоге совершенно новую структуру органов местного управления Новой Зеландии. Наиболее примечательные аспекты этой структуры составляют сферы управления, администрирования, организации, предо-( і авления услуг, консультирования, финансов и управления человеческими ресурсами.
МакДермотт и Форжи (McDermott and Forgie, 1999) провели подробный >мпрический анализ того эффекта, который оказали структурные преобра-ишания на фактическое денежное выражение, реальную величину и функциональную структуру расходов местного управления Новой Зеландии, л также на демократические процессы. Статистический материал, собранный МакДермоттом и Форжи, отображает тенденцию к увеличению активности местного управления в 1990-е гг. вследствие того, что местные органы изменили подход к направлению расходования средств - акцент был смещен от расходов по обслуживанию объектов собственности к расходам на услуги, направленные на удовлетворения потребностей людей. При этом удалось и значительной мере покрыть издержки, связанные с требованиями законодательства о подотчетности и увеличением официальных полномочий по дологическому контролю вследствие принятия Закона об управлении ре-i урсами 1991 г., избежав существенного возрастания расходов и увеличения налогового бремени. МакДермотт и Форжи считают наметившиеся тенденции определенным достижением. Но объединение противников активных преобразований, руководство которыми в основном осуществляет Круглый і тол представителей бизнеса Новой Зеландии (New Zealand Business Koundtable (NZBR), видит в них источник для беспокойства. Круглый стол
